Fiscalidad energética al servicio de la competitividad industrial

Como señala el “Informe Draghi” en su introducción, el coste de la electricidad (gas natural) para las empresas europeas se ha situado en tiempos recientes en niveles 2-3 (4-5) veces superiores al que afrontan las empresas en países como Estados Unidos. Esta situación de costes relativos elevados de la energía para las empresas industriales de la UE se repite frente a otros países como Japón o China (Figura 1).

Figura 1. Evolución de las ratios entre los precios de la electricidad para consumidores industriales en la UE y los precios para consumidores industriales en otros países

Fuente: extraído de Comisión Europea (2025c).

La principal consecuencia de los elevados costes relativos de la energía para las empresas industriales de la UE es minar su competitividad frente a sus competidores en terceros países con costes de la energía menores. Además, los costes elevados de la energía dificultan las inversiones de las empresas industriales⁽²⁾.

La pérdida de competitividad de las empresas (y de la economía europea en conjunto) está relacionada con los siguientes efectos de los costes energéticos más elevados:

1. Incremento en los costes de producción. Los mayores costes de la energía se traducen, necesariamente, en un incremento en los costes totales de producción. Este incremento, en función de los mercados en los que operen las empresas, bien se traslada al precio de los productos (reduciendo el posicionamiento competitivo de las empresas) o bien reduce el margen (empeorando la capacidad financiera de las mismas).
2. Detracción de recursos de otras actividades e iniciativas que pueden impulsar la competitividad. El incremento de los costes de la energía reduce los recursos financieros disponibles para llevar a cabo actividades de I+D+i, invertir en nuevas tecnologías más eficientes y limpias (incluyendo el cambio en las fuentes de energía para utilizar alternativas renovables). Retrasar las inversiones en la descarbonización de las empresas industriales obliga a las empresas a continuar soportando costes relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero.
3. Incremento del riesgo de deslocalización industrial. Las empresas con establecimientos o instalaciones en múltiples países tenderán a relocalizar su producción en lugares donde los costes de producción sean menores, ceteris paribus. Otras empresas intensivas en energía cuya viabilidad financiera esté en peligro podrían decidir relocalizar sus instalaciones a otros países para reducir sus costes.
4. Menores incentivos a invertir en la UE. Los mayores costes de la energía en la UE, en comparación con otras regiones competidoras (Norteamérica y este de Asia, por ejemplo) pueden resultar críticos a la hora de tomar decisiones de inversión en plantas industriales y activos con periodos largos de recuperación. El impacto negativo es claro en los sectores tradicionales intensivos en energía (siderurgia, metalurgia, sector manufacturero en general, automoción…) y puede ser también decisivo en el caso de inversiones en sectores emergentes (digitalización, inteligencia artificial y centros de datos, baterías eléctricas, minería de materias primas críticas, etc.).

La Comisión Europea identifica varios factores estructurales clave que inducen los elevados precios relativos de la energía en la UE para consumidores industriales respecto de otros países (Comisión Europea, 2025c).

Entre ellos se incluyen los siguientes:

1. Un mix de generación de energía eléctrica con un peso muy relevante del gas natural en la inmensa mayoría de los Estados miembros de la UE. El diseño actual de los mercados eléctricos en Europa implica que el precio de equilibrio en las subastas de energía eléctrica en el corto plazo (p. ej., subastas diarias o intradiarias) se fija en un nivel que iguala el coste marginal de generación con la disposición marginal a pagar de la demanda. En muchas horas del día y en muchos mercados, el coste marginal de generación lo fijan tecnologías que utilizan gas natural para generar electricidad (ciclos combinados y turbinas de gas natural). De esta manera, el precio de corto plazo de la electricidad está correlacionado positivamente con el precio de corto plazo del gas natural⁽³⁾.
2. La elevada dependencia de las importaciones de combustibles fósiles (en especial, gas natural) de terceros países. Esta situación estructural implica que la formación de precios del gas natural (y, por tanto, de la electricidad) se ve afectada de manera significativa por la dinámica de oferta y demanda en el mercado global. Así, cuando la demanda de energía es elevada en otras regiones de planeta (p. ej., China, Japón y otros países del sudeste asiático), situación que a menudo coincide con momentos de demanda elevada de energía en Europa (p. ej., durante el invierno en el hemisferio norte), los precios spot del gas natural licuado tienden a aumentar, ejerciendo una presión al alza sobre los precios spot del gas natural en Europa.
3. La insuficiente integración de los sistemas eléctricos y gasistas europeos. Pese a que se ha avanzado de manera significativa en la integración y armonización de los sistemas eléctricos y gasistas de los distintos Estados miembros, buscando consolidar un mercado interior de la energía competitivo y eficiente, queda aún camino por recorrer. El insuficiente nivel de interconexión entre sistemas eléctricos y gasistas y la diferencia en la regulación y el diseño de los mercados energéticos en los Estados miembros dificulta la asignación óptima (i.e., eficiente) de los recursos energéticos, genera costes adicionales asociados a congestiones en las interconexiones, incrementa las trabas al comercio transfronterizo e impide una gestión de los sistemas energéticos en Europa que garantice la seguridad de suministro al mínimo coste. 
4. Barreras regulatorias y administrativas. Determinadas normas y procesos regulatorios y administrativos en los distintos Estados miembros, como las relativas a los permisos y procesos para desplegar nueva capacidad renovable (generalmente con una larga duración), los esquemas regulatorios de las actividades de transporte y distribución (que pueden reducir los incentivos o incluso limitar las inversiones) o los procesos de planificación de las redes (a menudo con una capacidad de anticipación y flexibilidad limitadas para hacer frente a cambios en los sistemas energéticos), ralentizan la integración de energías renovables con bajos costes marginales y que pueden impulsar a la baja los costes de la energía para las empresas industriales en determinadas situaciones del mercado en el corto plazo y, de manera más general, en el medio y largo plazo⁽⁴⁾.
5. El excesivo peso de impuestos y otros cargos no ligados al suministro energético. Las facturas de los consumidores de energía incluyen, en muchos sistemas energéticos, conceptos que no están directamente relacionados con el suministro de energía, incluyendo impuestos y otros cargos y sobrecostes (p. ej., asociados a políticas medioambientales o sociales) (Figura 2). En el primer semestre de 2024, por ejemplo, la fracción promedio de impuestos y sobrecostes no recuperables⁽⁵⁾ en las facturas de los consumidores no domésticos en la UE fue igual al 16,6% (frente al 11,8% en el segundo semestre de 2023 y un 10,0% en el primer semestre de 2023). Estos impuestos y sobrecostes no recuperables, además, muestran una gran variabilidad entre Estados miembros de la UE.

Figura 2. Evolución del coste de la electricidad para consumidores no domésticos en la UE (c€/kWh)

Fuente: Eurostat⁽⁶⁾.

El nuevo paquete de competitividad industrial de la Comisión Europea, anunciado en enero y febrero de 2025, y que incluye la “Brújula de competitividad”, el “Pacto por una industria limpia” y el “Plan de Acción para una Energía Asequible”, complementa otras medidas aprobadas en años anteriores, como el plan REPowerEU y otras medidas para diversificar las fuentes de suministro de gas natural (European Commission, 2024), la reforma del diseño del mercado eléctrico y la Ley sobre la industria de cero emisiones netas (aprobadas en marzo de 2023) o diversos planes de acción sobre energías renovables y redes energéticas, orientadas a reducir la dependencia de importaciones de energía fósil de terceros países, aumentar el peso de las energías renovables en el mix energético de la UE, incrementar la eficiencia de los mercados energéticos en la Unión Europea e impulsar la competitividad de las empresas industriales a través de costes energéticos más competitivos.

La reforma del diseño del mercado eléctrico, por ejemplo, implicaba diversas medidas⁽⁷⁾ orientadas a (1) proteger a los consumidores frente a situaciones de volatilidad y precios elevados en el mercado energético; (2) incrementar la estabilidad y predictibilidad del coste de la energía; y (3) impulsar las inversiones en energías renovables (Fernández Gómez, 2024). 

Por otro lado, la Ley sobre la industria de cero emisiones netas (Net Zero Industry Act, NZIA), que tiene como principal objetivo impulsar las cadenas de valor y las manufacturas relacionadas con tecnologías energéticas estratégicas para alcanzar las cero emisiones netas⁽⁸⁾.

Además, plantea mecanismos para favorecer las inversiones en descarbonización de empresas industriales en sectores intensivos en energía (e.g., aluminio, sectores químicos, cemento, etc.)⁽⁹⁾ que producen componentes utilizados en las tecnologías con cero emisiones netas. Entre estos mecanismos pueden citarse el apoyo a proyectos estratégicos, plazos de concesión de permisos más cortos, procedimientos simplificados, asistencia para acceder a la financiación, impulso de la demanda (p. ej., mediante compra pública) y otras acciones para atraer inversiones, generar nuevas capacidades e impulsar las actividades de I+D+i.

Otras medidas que pueden contribuir a reducir el coste de la energía indirectamente, impulsando las energías renovables y facilitando la optimización de la gestión de la energía, son la nueva Directiva de Energías Renovables, conocida como RED III, el “paquete sobre energía eólica” de 2023, la Estrategia de Energía Solar de 2022 o el Plan de acción sobre redes energéticas, de noviembre de 2023.

En definitiva, hasta finales de 2024, la estrategia de la UE en relación con los costes de la energía para la industria se basaba en:

1. diversificar los suministros de gas natural;
2. incrementar la penetración de energías renovables en los sistemas energéticos (y, particularmente, las energías renovables eléctricas); 
3. fomentar la puesta en valor de la flexibilidad;
4. facilitar alternativas de suministro energético, como el autoconsumo eléctrico y otras alternativas de energía renovable; y
5. fomentar la contratación a plazo.

El nuevo “paquete de competitividad industrial” de 2025 propone medidas de distinto tipo y alcance orientadas a reducir los costes de la energía (Tabla 1), incluyendo entre otras la elaboración, por parte de la Comisión Europea, de recomendaciones sobre el marco de fiscalidad de la energía en la UE.

Tabla 1. Medidas incluidas en el Clean Industrial Deal para mejorar el acceso a energía e infraestructuras asequibles.

Fuente: European Commission (2025c).

En resumen, en relación con los precios de la energía, la principal conclusión del “Informe Draghi” para mejorar la competitividad de la industria europea es que deben tomarse medidas para, simultáneamente, (a) reducir los costes de la energía para los consumidores finales, transfiriendo a estos de forma anticipada los beneficios de la descarbonización, y (b) acelerar la descarbonización, utilizando múltiples tecnologías (p. ej., renovables, nuclear, hidrógeno, baterías, respuestas de la demanda, despliegue de infraestructuras, eficiencia energética y tecnologías de captura y uso de CO2) y estrategias coste-eficientes (Draghi, 2024b, p. 25).

La visión del “Informe Draghi”

El “Informe Draghi” argumenta que, aunque el esquema actual de fiscalidad de la energía supone una fuente relevante de financiación para los presupuestos públicos, tiene un impacto relevante sobre los precios minoristas de la electricidad, con grandes variaciones entre Estados miembros de la UE e implicando una clara desventaja competitiva con competidores de la UE como EE.UU., donde no existen impuestos federales sobre la electricidad o el gas natural (Draghi, 2024a, p. 45). 

Una vía relevante para reducir los precios finales de la energía es reducir la fiscalidad sobre los productos energéticos, lo que puede conseguirse, por ejemplo, adoptando un esquema común y homogeneizado de sobrecostes máximos en toda la UE (incluyendo impuestos, cargos y peajes y cánones) (Draghi, 2024a, p. 50), un uso estratégico de medidas fiscales aplicadas a las empresas intensivas en energía (Draghi, 2024b, p. 38)⁽¹⁰⁾ y la aplicación homogénea del marco de ayudas de Estado, que eviten las disparidades y fragmentación en los precios finales de la energía entre los Estados miembros y las distorsiones que esto implica en el Mercado Interior (Draghi, 2024b, p. 17).

Esta visión está refrendada en el documento “Brújula para la competitividad” (European Commission, 2025a) que indica que, aunque una parte de la desventaja competitiva de la UE en relación con los precios de la energía se debe a factores estructurales como la elevada dependencia de importaciones de combustibles fósiles (que puede mitigarse con el tiempo acelerando la transición energética y promoviendo la electrificación), algunos de los componentes de costes de los precios finales de la energía pueden reducirse en el corto plazo, al estar determinados por ineficiencias en el diseño de tarifas y del esquema de fiscalidad energética o a una insuficiente integración del mercado energético (European Commission, 2025b, p. 9).

Por otro lado, otra cuestión relevante que remarca el “Informe Draghi” en relación con la fiscalidad de la energía es la conveniencia de incrementar el nivel de coordinación entre la fiscalidad y el resto de políticas que afectan a las empresas intensivas en energía y en distintas dimensiones (energética, climática, medioambiental, sobre materias primas críticas, comercio internacional, empleo…) (Draghi, 2024b, p. 106).

Propuestas del “Pacto por una industria limpia” y el “Plan de acción para una energía asequible”

La recomendación principal del “Pacto por una industria limpia” sobre fiscalidad de la energía es completar la negociación sobre la nueva Directiva de Fiscalidad Energética para “orientar el marco de fiscalidad hacia una mayor electrificación y desincentivar el uso de combustibles fósiles” (European Commission, 2025). 

En el corto plazo, puede aliviarse la situación competitiva de las empresas industriales intensivas en energía –especialmente, las que deben invertir en descarbonización-- (a) reduciendo los impuestos sobre la electricidad (p. ej., la Directiva de Fiscalidad Energética vigente permite reducir a cero la fiscalidad de la electricidad para industrias intensivas en energía); y (b) eliminando cargos en las facturas que financian políticas que no están relacionadas con la energía⁽¹¹⁾. 

Para ello, la Comisión Europea publicará una recomendación sobre cómo reducir los niveles de fiscalidad de la energía de una manera coste-efectiva y una guía para el diseño de metodologías tarifarias (y, en particular, sobre los costes de red) armonizadas y eficaces.

El “Plan de acción para una energía asequible” (European Commission, 2025c) propone diversas medidas para facilitar el acceso a una energía más asequible para hogares y empresas a través de una mayor integración de los mercados energéticos, extender el uso de garantías e instrumentos de reducción de riesgos que impulsen la firma de PPAs y compraventas de electricidad a plazo, incentivar a los clientes industriales para que presten servicios de flexibilidad de la demanda y una asignación más equitativa de los costes del sistema energético mediante tarifas mejor diseñadas que reduzcan los precios finales de la energía.

La propuesta concreta de la Comisión, siguiendo las directrices de la Comunicación “Pacto por una industria limpia”; es reducir la fiscalidad de la electricidad (con una caída potencial de las facturas energéticas en el corto plazo de hasta el 50%) y eliminar de las facturas los componentes no relacionados directamente con el suministro energético. De acuerdo con la Comisión Europea, la reducción de la fiscalidad permitió reducir las facturas durante la última crisis energética y, simultáneamente, apoyar a los grupos más vulnerables, minimizando el coste fiscal.

Para ello, en línea con lo expuesto anteriormente, se propone que el Consejo Europeo finalice la negociación de la revisión de la Directiva de Fiscalidad Energética (propuesta en 2021) y cuyos principales objetivos son:

1. alinear la fiscalidad de los productos energéticos en la UE con las políticas energéticas y climáticas;
2. promover la expansión de las energías renovables; y
3. eliminar exenciones y tipos impositivos reducidos que incentivan el uso de combustibles fósiles.

En el corto plazo, las disposiciones de la actual Directiva de Fiscalidad Energética permiten:

1. reducir los impuestos y gravámenes estatales en las facturas eléctricas de las empresas hasta el mínimo del impuesto especial previsto en la Directiva de 0,5 €/MWh;
2. aplicar tipos reducidos de IVA de hasta el 5% según lo previsto en la Directiva del sobre el Impuesto del Valor Añadido⁽¹²⁾;
3. eliminar (de las facturas eléctricas) gravámenes no relacionados con el suministro energético; y
4. desplazar los gravámenes asociados a otras políticas (p. ej., relacionadas con el medioambiente, el cambio climático, el fomento de energías renovables, algunos costes de gestión de la energía nuclear o políticas sociales orientadas a incrementar la equidad y la sostenibilidad) a los presupuestos generales.

La Recomendación sobre fiscalidad energética que deberá publicar la Comisión Energética en el último trimestre de 2025, de acuerdo con el “Plan por una industria limpia”, establecerá una guía para reducir la imposición (posiblemente, hasta cero) de la electricidad consumida por hogares e industrias intensivas en energía y aplicar la flexibilidad prevista en la propuesta de nueva Directiva de Fiscalidad Energética para garantizar que se cumplen los objetivos de descarbonización a largo plazo.

Actualizar el marco de fiscalidad de la energía es una de las vías para mejorar la competitividad de las empresas industriales europeas, alineando las herramientas fiscales con incentivos a la descarbonización y reduciendo sobrecostes en las facturas de la electricidad y el gas natural que colocan a muchas empresas intensivas en energía en desventaja competitiva frente a competidores en China, EE.UU. y otros países y dificultan las inversiones necesarias para descarbonizar sus actividades.

La nueva estrategia de competitividad industrial de la UE, cuyos pilares se asientan en la evaluación de la competitividad europea realizada en el “Informe Draghi”, propone reducir las facturas energéticas de hogares y empresas industriales a través de tipos impositivos más bajos sobre la energía eléctrica y eliminando de las facturas energéticas determinados gravámenes y sobrecostes no relacionados con el suministro de energía.

Para ello, la Comisión Europea propone finalizar la negociación de la propuesta de revisión de la Directiva de Fiscalidad Energética, que busca alinear la fiscalidad de los productos energéticos en la UE con las políticas energéticas y climáticas, promover la expansión de las energías renovables y eliminar exenciones y tipos impositivos reducidos que incentivan el uso de combustibles fósiles. 

En el corto plazo, además, propone utilizar las disposiciones de la Directiva de Fiscalidad Energética vigente, que permiten reducir los impuestos y gravámenes estatales en las facturas eléctricas de las empresas hasta el mínimo del impuesto especial previsto en la Directiva actual, aplicar tipos reducidos del IVA y eliminar sobrecostes no relacionados con el suministro energético, desplazando hacia los presupuestos generales los costes de financiación de políticas relacionadas con el medioambiente, el cambio climático, el fomento de energías renovables, algunos costes de gestión de la energía nuclear o políticas sociales orientadas a incrementar la equidad y la sostenibilidad.

Una nueva aproximación a la fiscalidad de la energía en la UE en la línea propuesta por la UE en el “Pacto por una industria limpia” generaría incentivos más potentes a la inversión en energías renovables, tecnologías de bajas emisiones, infraestructuras de apoyo a la descarbonización y nuevos proyectos industriales intensivos en energía. 

Especialmente relevantes, en este sentido, son las inversiones necesarias en redes energéticas (y, específicamente, redes eléctricas), que permitirán avanzar en la electrificación de la economía, facilitando la integración de renovables y poniendo en valor la ventaja competitiva asociada a la disponibilidad de recursos energéticos renovables en múltiples ubicaciones en Europa (y en España, en particular). Reducir las barreras regulatorias y administrativas a la inversión en los esquemas regulatorios de las actividades de transporte y distribución y en los esquemas de planificación de las redes (ver la sección “¿Por qué son tan altos los costes energéticos de la industria europea?”) resultará crucial para alcanzar los objetivos del “Pacto por una industria limpia”, avanzando en el proceso de descarbonización sin poner en riesgo la competitividad de la industria y la economía europeas.

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