Cómo hacer que la gobernanza multinivel funcione

En la última década, las políticas de innovación en Europa se han visto muy condicionadas por el diseño y la implementación de estrategias de especialización inteligente (S3). Estas estrategias territoriales buscan priorizar las inversiones en investigación e innovación a través de procesos participativos que reúnen los conocimientos e ideas de empresas, universidades, gobiernos y otros actores. Aunque se organizan principalmente a nivel regional, se conectan necesariamente con las estrategias y políticas que se desarrollan en otros niveles territoriales. De hecho, la gobernanza multinivel es una característica esencial de cualquier enfoque estratégico de la innovación debido a las interacciones entre las decisiones tomadas y las acciones emprendidas por los actores a diferentes escalas territoriales.

El proyecto Interreg Europe Cohes3ion cuenta con socios de 8 regiones europeas y se puso en marcha en 2019 con el objetivo de mejorar la integración de la dimensión de la gobernanza multinivel en las S3. Para marcar el final de la primera fase del proyecto, que se basó en intercambios de experiencias entre las regiones y ejercicios para mapear los procesos y mecanismos actuales para la gobernanza multinivel, el 24 de marzo tuvo lugar un webinar sobre "Cómo hacer que la gobernanza multinivel funcione". Miren Salazar, del socio principal Beaz Bizkaia, ofreció una visión general del proyecto, seguida de una mesa de debate con Miren Larrea y James Wilson (Orkestra), Kevin Morgan (Cardiff University), Martina Pertoldi (Joint Research Centre de la Comisión Europea) y Henning Kroll (Fraunhofer ISI).

El debate comenzó con la presentación de cinco recomendaciones de políticas derivadas del proceso de aprendizaje compartido del proyecto. La primera recomendación consiste en definir las funciones de cada participante en la implementación multinivel de las S3 antes de que ésta comience. Esto puede parecer evidente, pero en la práctica las funciones no suelen estar claramente definidas y el estancamiento puede seguir a los esfuerzos de implementación cuando las funciones son difusas. La segunda y tercera recomendación son invitaciones a crear espacios de diálogo. No se trata de espacios físicos, sino de procedimientos de diálogo que abren la posibilidad de que los participantes aprendan juntos y negocien cada paso de la aplicación basándose en ese aprendizaje. Estos procedimientos no tienen que ser necesariamente formales y, de hecho, el diálogo informal puede ser a menudo la forma más eficaz de mantener el aprendizaje y la negociación. A la hora de crear estos espacios, los gobiernos a nivel regional tienen un papel fundamental. Por un lado, pueden trabajar para integrar a los gobiernos subregionales en los procesos de las S3 dentro de su región, y por otro, pueden negociar con los gobiernos nacionales para conectar los recursos nacionales con los procesos de implementación local.

La cuarta recomendación consiste en capacitar a los agentes que operan en múltiples niveles y ayudarles a conectar con los agentes territoriales de sus niveles que son relevantes para las S3. Por ejemplo, la mejor manera de acceder a las PYME es a nivel local, sin embargo, los gobiernos locales y los organismos de la administración pública no siempre tienen las competencias y capacidades para desempeñar ese papel. Esto requiere una definición clara de quiénes son los actores relevantes para la especialización inteligente y cuál es el nivel político que mejor puede integrarlos. Por último, se argumenta que la necesidad de contar con herramientas de seguimiento y evaluación compartidas que puedan proporcionar una inteligencia estratégica comúnmente entendida sobre el proceso es relevante para todas las S3 enmarcadas en el proyecto Cohes3ion.

El amplio debate que tuvo lugar a continuación se centró en la necesidad de pasar de las relaciones jerárquicas a las relaciones en red si se quiere integrar eficazmente la gobernanza multinivel en las S3. Sin embargo, este cambio no es sencillo. Aunque puede ser más fácil prever una relación más equilibrada en el ámbito del intercambio de conocimientos y la generación de ideas, que son el motor de las estrategias de especialización inteligente, la necesidad de una masa crítica tanto financiera como de capacidades tiende a reforzar un enfoque jerárquico en los procesos de toma de decisiones finales. Por lo tanto, la clave es desarrollar mecanismos y espacios que puedan tender un puente entre estos dos procesos y generar la confianza y el entendimiento mutuo necesarios para unas relaciones de gobernanza equilibradas.

También se debatió el papel de las ciudades. Los contextos urbanos concentran una densidad de población cada vez mayor y contienen ecosistemas de innovación que permiten "tocar" prácticas y problemas sociales reales. Por tanto, las ciudades ofrecen grandes laboratorios para abordar retos mayores. Además, son especialmente vulnerables a los retos de la sostenibilidad. Esto subraya el papel que pueden desempeñar las estrategias de innovación urbana para facilitar la transición urbana sostenible, especialmente cuando se vinculan eficazmente a la S3 regional y nacional a través de una sólida gobernanza multinivel. De hecho, la evolución de las S3 a las S4 (Estrategias de Especialización Inteligente y Sostenible) dependerán en gran medida de la capacidad de conectar las estrategias y procesos urbanos con las estrategias regionales y nacionales.

La segunda fase del proyecto Cohes3ion se pondrá en marcha en breve, con cada una de las 8 regiones desarrollando e implementando un Plan de Acción Regional para aprovechar los aprendizajes de esta primera fase y experimentar cambios en sus propias estructuras de gobernanza multinivel para las S3. Esta será la verdadera prueba en términos de hacer que la gobernanza multinivel funcione en la práctica en contextos muy diferentes, y esperamos recibir a todos los socios en el País Vasco el próximo año para discutir y aprender de estas experiencias.