La cogobernanza o el reto de decidir con y no por los demás

Hay un dicho que utilizamos frecuentemente en nuestros procesos participativos: si decides por mí, sin mí, estás decidiendo contra mí. Paradójicamente, este sentimiento se impone incluso cuando lo que se decide es lógico o razonable. El dicho ilustra, en nuestra opinión, el debate actual sobre lo que se ha denominado co-gobernanza en la gestión de la COVID-19.

La gobernanza representa, en su interpretación más básica, cómo nos organizamos para tomar las decisiones. El debate sobre la co-gobernanza ha emergido en torno a cómo las instituciones europeas, el gobierno español y las comunidades autónomas se organizan para decidir ante la crisis de la COVID-19, y este es el foco en el que centramos nuestra reflexión. Sin embargo, es importante señalar que el debate de la gobernanza multinivel tiene implicaciones mucho más allá de esta pandemia, y va a ser también crítica para abordar las grandes transiciones (la del cambio climático, la digital y la sociodemográfica).

En el Informe de Competitividad de 2011 se decía que en la CAPV había un debate abierto sobre la necesidad de nuevos modos de gobernanza “más participativos y permeables”, y que había estructuras (organizaciones formales) creadas con este mandato, pero que necesitábamos desarrollar procesos que les dieran vida.

En 2014 en Orkestra hicimos una propuesta metodológica para dar vida a estas estructuras. Asumimos la complejidad como el resultado, no exclusivamente de la existencia de muchos actores, sino de sus conflictos de intereses. Aun siendo muchos, si todos quisiéramos lo mismo, no sería difícil tomar decisiones juntos. Así, argumentamos que la gobernanza colaborativa se sustenta, no sólo en el conocimiento que los participantes tienen de una situación, sino también en procesos de gestión del conflicto. Aprendimos:

1. Que las gobernanzas colaborativas no se construyen solas y que es necesario que algunos actores territoriales asuman la facilitación de estos procesos.
2. Entendimos que la construcción de gobernanzas colaborativas requiere espacios especialmente preparados para aprender juntos y negociar.
3. Que sólo a través de estos procesos de aprendizaje y negociación se generan las condiciones para decidir juntos y actuar,
4. Concluimos también que la gobernanza multinivel, es decir, la que implica a gobiernos de distintos niveles en el proceso de decisión, es contextual, es decir, no hay un modelo ideal que sirva para todos.

Es a través de la lente de estos aprendizajes como miramos ahora el resurgimiento del debate sobre la co-gobernanza, o la necesidad de decidir juntos en relación con la gestión de la COVID-19. Así, de lo aprendido durante estos años en Orkestra, compartimos nuestras reflexiones sobre la gobernanza de la gestión de la COVID-19.

La crisis está impactando de forma asimétrica a diferentes países y regiones, dado que tienen una estructura económica y social diferente. Por eso, la gestión eficiente de la crisis requiere de modos de gobernanza y políticas que se adecúen a los impactos concretos en cada contexto. Como consecuencia se ha planteado un debate en torno a si lo mejor para afrontar esta crisis es un modelo centralizado o descentralizado.

Nuestros aprendizajes en torno a la naturaleza contextual de la gobernanza nos llevan a responder que es artificial plantear esta disyuntiva como si la gobernanza de la COVID-19 fuera una burbuja para la que podemos elegir la gobernanza que queramos, independientemente de los mecanismos de decisión que ya tenemos. No es lo mismo plantearse la gobernanza ante la pandemia en un país como Francia, con un modelo centralizado o hacerlo en Alemania, con uno más descentralizado. El virus es el mismo, pero, la gobernanza para responder a la crisis que ha generado no puede ser la misma. Esto ha abierto a nivel internacional un debate sobre la relevancia de las regiones (en nuestro caso comunidades autónomas) a la hora de responder a los impactos asimétricos de la crisis.

Esta crisis tiene tres grandes ejes, el sanitario, el social y el económico en los que la capacidad de decisión y actuación están distribuidas, en el caso español, no sólo entre el gobierno español y las comunidades autónomas, sino también entre las instituciones europeas y los gobiernos subregionales. La gobernanza más eficiente es la que garantiza, a través de la colaboración, que quienes mejor preparados estén para articular las soluciones a la crisis puedan decidir y actuar. Normalmente, quien mejor preparado está para abordar un problema es quien ya tiene esa competencia (y por lo tanto, experiencia) y la gobernanza debe estar orientada a colaborar y coordinar, pero evitando suplantar. La suplantación puede conllevar ineficiencias por no maximizar el uso del conocimiento existente sobre los impactos y los posibles mecanismos de respuesta a la crisis y las capacidades existentes en cada contexto. La gobernanza multinivel, la necesidad de clarificar competencias y de definir un modelo interinstitucional es un reto en todos los países y regiones de Europa.

Las dificultades que en las últimas semanas se han evidenciado en torno a la colaboración entre las instituciones europeas, gobierno central y las comunidades autónomas, y las consiguientes dudas sobre la eficiencia de la gobernanza colaborativa frente a otras gobernanzas más unilaterales no responden a nuestro parecer a que el modelo colaborativo no sea eficiente, sino a que la maquinaria para la colaboración estaba oxidada. Ponerla a punto no es cosa de un día porque construir los espacios para el aprendizaje y la negociación, explicitar los conflictos, negociar, reconocerse mutuamente la legitimidad para decidir son procesos que llevan tiempo. Tiempo es precisamente lo que falta ante una crisis, sin embargo, esto no debe llevarnos a descartar la gobernanza colaborativa, sino a trabajar más rápido para ponerla a punto. Esta va a ser una de las claves para que la recuperación en los ámbitos sanitario, social y económico sea más ágil y sólida y se amortigüen los efectos de la crisis para cada una de las personas que conformamos esta sociedad.